МВФ рекомендует сократить кредитование экономики

Опубликовано 22 Ноя 2018

МВФ рекомендует Узбекистану сократить кредитование экономики, чтобы удержать инфляцию в прогнозируемом диапазоне.

             C 30 октября по 8 ноября Узбекистан для проведения обсуждений с официальными органами посетила миссия Международного валютного фонда. В ходе обсуждений основное внимание было уделено рассмотрению перспектив развития экономической ситуации, особенно прогнозам по инфляции, бюджету 2019 года, снижению сегментации рынка кредитования, совершенствованию статистики и улучшению координации программ технической помощи. Публикуем полный текст заявления миссии МВФ по итогам обсуждений.

             Перспективы развития экономической ситуации
Внешняя торговля поддерживает рост, однако данные по импорту и экспорту свидетельствуют, что имеются ранние признаки перегрева экономики. В третьем квартале рост импорта оставался очень высоким, что отражает не только активный рост внутреннего спроса, особенно на машины и оборудование. Кроме того, трудности, связанные с производством отечественных промежуточных товаров, особенно для отрасли строительных материалов, стимулируют импорт. В то же время экспорт несырьевых товаров значительно замедлился в третьем квартале, что, вероятно, отражает давление со стороны внутреннего спроса, которое частично покрывается за счет перенаправления экспорта на внутреннее потребление.

Внешняя позиция, или счет текущих операций, изменится с положительной в 2017 году на отрицательную в 2018 году (дефицит в размере 3% ВВП) и в ближайшие годы будет оставаться на уровне умеренных отрицательных значений. Вопреки широко распространенному в Узбекистане мнению, небольшие внешние дефициты выгодны экономике, и являются вполне ожидаемыми в условиях, когда в экономике начинаются реформы и модернизация. В то же время, важно уже на раннем этапе осуществить корректировку мер макроэкономической политики, вызывающих чрезмерное давление со стороны внутреннего спроса, которое может в конечном итоге привести к значительными постоянным внешним дисбалансам.

ВВП продолжал расти примерно на 5%. В третьем квартале сохранялся активный рост в горнодобывающей промышленности, телекоммуникационной отрасли, строительстве и некоторых секторах услуг. Однако в секторах, производящих товары, которые могут быть проданы на мировых рынках и имеющих особенно большое значение для создания новых рабочих мест (в основном, в сельском хозяйстве и в обрабатывающей промышленности), видны лишь небольшие признаки оживления роста. Низкие темпы роста в этих секторах, по-видимому, отражают проблемы с получением промежуточных ресурсов, таких как электроэнергия и вода, а также влияние на сельское хозяйство деградации почв, зараженности угодий сельскохозяйственными вредителями и неблагоприятных погодных условий. Необходимо усиление работы по привлечению прямых иностранных инвестиций (ПИИ) для стимулирования роста в секторах, в которых производятся товары, поступающие во внешнюю торговлю.

Инфляция по индексу потребительских цен (ИПЦ) по итогам 2018 года ожидается повышенной, что в первую очередь отражает корректировку искаженных относительных цен и заработных плат. После достижения своего максимального значения в 20,5% в начале года инфляция по ИПЦ в октябре снизилась до 16,5% (в годовом исчислении). Дефлятор ВВП (который является более комплексным показателем цен на товары и услуги, производимые в Узбекистане) за девять месяцев 2018 года достиг 31,5%, что в первую очередь отражает повышение цен на экспортные товары в результате девальвации обменного курса в сентября 2019 года.

В 2019 году, будет проявляться дополнительное инфляционное давление, вызванное несколькими факторами: повышение регулируемых цен на энергоносители, запланированное на середину ноября; 10-процентное повышение заработной платы в государственном секторе в ноябре; дополнительное повышение заработной платы для работников сферы образования и здравоохранения в течение 2018 года; более высокие косвенные налоги, начинающие действовать с января 2018 года; повышающее воздействие на потребительские товары, которые могут экспортироваться, такие как продукция плодоовощеводства.

Учитывая эти множественные факторы инфляции, мы прогнозируем, что к концу 2019 года инфляция по ИПЦ может повыситься до 17−18%. Этот прогноз предполагает, что в 2019 году официальные органы будут проводить жесткую монетарную, кредитную и налогово-бюджетную политику, как это обсуждается в следующих далее разделах.

Денежно-кредитная политика
В сентябре денежно-кредитная политика была надлежащим образом ужесточена. Рост широкого показателя денежной массы в течение сентября оставался умеренным на уровне 11,5% (в годовом исчислении).Тем не менее, ввиду быстрого роста внутреннего спроса и неблагоприятных перспектив развития инфляции в сентябре Центральный банк Узбекистана (ЦБ) повысил в сентябре ставку рефинансирования с 14 до 16%. В то же время ЦБ, следуя своей политике отказа от противодействия изменениям фундаментальных факторов, определяющих обменный курс, допустил ослабление обменного курса в соответствии с тенденциями ослабления курсов валют в основных странах-торговых партнерах. Возможно, потребуется дальнейшее ужесточение денежно-кредитной политики, если темпы инфляции начнут неожиданно повышаться.

На данный момент инструменты денежно-кредитной политики ЦБ оказывают ограниченное воздействие на общие монетарные и кредитные условия. Воздействие инструментов денежно-кредитной политики на условия кредитования остается слабым из-за сильной сегментации рынка кредитования, где около 60% кредитов выделяются на льготных условиях. Хотя ставка рефинансирования ЦБ ощутимо влияет на условия предоставления кредитов по коммерческим ставкам в национальной валюте, доля этого сегмента составляет лишь около 20% всего объема выданных кредитов. Учитывая, что к 2021 году ЦБ планирует перейти на таргетирование инфляции, для того, чтобы ЦБ имел возможность усилить контроль над инфляцией, необходимо снизить сегментированность кредитного рынка.

Кредитная политика
Официальные органы согласны с тем, что для сдерживания инфляции необходимо ограничивать рост кредитования. К сентябрю кредитование экономики увеличилось на 43,5% (в годовом исчислении). Около 60% новых кредитов были выданы по решению правительства и профинансированы из государственных источников, включая Фонд реконструкции и развития Узбекистана (ФРРУ). По оценкам, более половины этого дополнительного кредитования выделялось на льготных условиях. В отличие от принципов, определяющих решения в области денежно-кредитной политики, традиционных бюджетных расходов или налоговой политики, принципы определения объемов и условий целевого кредитования менее прозрачны, а решения о повышении или замедлении роста кредитования принимаются, как представляется, почти без согласования с другими мерами макроэкономической политики.

Мы полагаем, что рост кредитования экономики в 2019 году следует снизить примерно до 25%, чтобы удержать инфляцию по ИПЦ в прогнозируемом диапазоне 17−18% к концу 2019 года. Для замедления темпов роста кредитования необходимо ограничить кредитные операции правительства на поддержку мер экономической политики, а также ограничить внебюджетные операции по целевому кредитованию.

Официальные органы также согласны с тем, что снижение сегментации рынка кредитования должное стать одним из приоритетов реформ. Эта мера несет в себе пять преимуществ: во-первых, более целостный и основанный на рыночных принципах рынок кредитования значительно повысит способность ЦБ контролировать инфляцию. Во-вторых, меньшая сегментированность рынка кредитования позволит снизить текущую высокую концентрацию кредитов, вызванной выдачей кредитов небольшому числу государственных предприятий, и тем самым уменьшить риски для финансовой стабильности. В-третьих, целевое кредитование на льготных условиях снижает доходность банков, а менее сегментированный рынок кредитования позволит сократить потребность в регулярных вливаниях капитала для поддержания их буферного капитала. В-четвертых, рынок кредитования, основанный на более рыночных принципах, позволит сократить нерациональное распределение капитала в экономике.

Целевые кредиты часто выделяются по сильно отрицательным процентным ставкам, что приводит к неправильному перераспределению кредитных ресурсов в пользу инвестиционных проектов, которые обладают низкой доходностью. Следует отметить, что почти 50% всего непогашенного кредита относится на долю государственных предприятий, которые, согласно имеющейся статистике труда, за последние десять лет не создали никаких новых рабочих мест.

И, в-пятых, сегментация кредитного рынка приводит к тому, что различия в условиях кредитования различных заемщиков становятся незаметными. Более оптимальный подход заключается в субсидировании условий кредитования (если на то есть веские причины) и прозрачном учете таких субсидий в бюджете.

Налогово-бюджетная политика
Налогово-бюджетная политика в Узбекистане включает как традиционные фискальные операции, так и операции по предоставлению объема кредитования на поддержку мер экономической политики. Миссия МВФ подготовила пересмотренные счета налогово-бюджетной сферы, в которых традиционные фискальные операции по сбору налогов и расходованию средств правительства отражены как сальдо консолидированного бюджета в виде разницы между всеми доходами и расходами государственного бюджета и государственных целевых фондов за исключением кредитования на поддержку мер экономической политики. Кредитование на поддержку мер экономической политики включает финансирование инвестиционных проектов и перекредитование за счет ФРРУ, рекапитализацию или вливания в капитал государственных предприятий, включая государственные банки, и кредиты на строительство доступных жилых домов в городской и сельской местности. Объединение сальдо консолидированного бюджета с оценочными значениями кредитования на поддержку мер экономической политики формирует общее сальдо бюджета, которое миссия предпочитает использовать в качестве показателя воздействия налогово-бюджетной политики на внутренний спрос. В настоящее время налогово-бюджетная политика остается основным инструментом контролирования инфляции. Таким образом, правительству следует сосредоточиться на достижении такого общего сальдо бюджета, которое бы не позволяло первичным и вторичным корректировкам цен и заработной платы стимулировать сохранение темпов инфляции на постоянно более высоких уровнях.

В 2018 году налогово-бюджетная политика в целом была умеренно расширительной по отношению к плановым параметрам бюджета:

— С января по сентябрь сальдо консолидированного бюджета сложилось с профицитом в размере 3,4% ВВП, хотя в прогнозе бюджета на год в целом был предусмотрен профицит бюджета в размере 0,9% ВВП. Перевыполнение показателей консолидированного бюджета отражает более высокое поступление доходов по всем категориям доходов, что связано с более высоким (по сравнению с прогнозом) ростом номинального ВВП, улучшением налогового администрирования и повышением финансовой самостоятельности местных органов власти. Официальные органы планируют достичь профицита бюджета в размере 2,3% ВВП по году в целом, что является существенно более жестким результатом по сравнению с заложенным в бюджет показателем (однако близким к консолидированному профициту 2017 года в размере 2,1% ВВП).

— Напротив, кредитование на поддержку мер экономической политики стало дополнительным значительным стимулом по сравнению с запланированными в бюджете показателями. По оценкам миссии МВФ, в целом по 2018 году кредитные операции придадут внутреннему спросу дополнительный стимул в размере 4,7% ВВП, что существенно выше показателя, запланированного в бюджете (2,4% ВВП). В используемые миссией показатели чистого кредитования входят также кредитные операции, финансируемые за счет внешнего заимствования, не включенные в бюджет и оцениваемые в 0,6% ВВП в 2018 году.

— С учетом этих двух компонентов налогово-бюджетной политики общий дефицит бюджета в 2018 году, по прогнозам, достигнет 2,5% ВВП, что на 1% ВВП выше предусмотренного в бюджете общего дефицита в размере 1,5% ВВП. Умеренно расширительный общий курс налогово-бюджетной политики (по сравнению с прогнозируемым бюджетом 2018 года) отражает неожиданный и значительный рост операций кредитования на поддержку мер экономической политики. В соответствии с форматом представления бюджета, который используют официальные органы, расчетный дефицит бюджета в 2018 году составляет ¼% ВВП.

Исходя из текущих планов, налогово-бюджетная политика в 2019 году будет оставаться в определенной степени расширительной:

— Миссия прогнозирует, что профицит консолидированного бюджета составит 0,3% ВВП, что является ослаблением по отношению к 2018 году (профицит в размере 2,3% ВВП). Снижение профицита в 2019 году отражает главным образом затраты на проведение налоговой реформы, оцениваемые приблизительно в 2% ВВП.

— Что касается операций по кредитованию на поддержку мер экономической политики, официальные органы планируют снизить их до 2,8% ВВП в 2019 году. Эта оценка включает кредитные операции в размере 0,5% ВВП, финансируемые вне бюджета за счёт внешних заимствований.

С учетом этих двух компонентов налогово-бюджетной политики прогнозируемый общий дефицит бюджета будет оставаться на достигнутом в 2018 году уровне в размере 2,5% ВВП. В бюджете 2019 года, представленном официальными органами страны в парламент в начале ноября, бюджетный дефицит составил 1,8% ВВП.

С учетом предполагаемого инфляционного давления обоснованным будет удержание прогнозируемого общего бюджетного дефицита на 2019 год в размере 2% ВВП. Этого можно достичь за счет снижения дальнейшего кредитования на поддержку мер экономической политики или путем сокращения неприоритетных расходов. В свете опыта прошлых периодов, основным вызовом на пути реализации налогово-бюджетной политики станет удержание операций по кредитованию на поддержку мер экономической политики в рамках предельного значения в размере 2,8% ВВП.

Налоговая реформа 2019 года должна сопровождаться дополнительными среднесрочными мерами по налоговой политике и шагами по укреплению налогового администрирования. Налоговая реформа в Узбекистане будет многолетним проектом, который должен выполняться под строгим надзором Министерства финансов. Для этого, в частности, потребуется повышение потенциала Министерства финансов по разработке налоговой политики, по решению проблем, связанных со сбором НДС и акцизов, и по обеспечению более однородных условий по налогообложению рабочей силы. В части администрирования, перевод в начале 2019 года дополнительно примерно 19 тысяч фирм на стандартный налоговый режим приведет к появлению вызовов, связанных с администрированием. Краткосрочные приоритеты должны включать реструктуризацию и укрепление организации налогового администрирования в центральном аппарате, а также создание офиса по работе с крупными налогоплательщиками. В среднесрочной перспективе основными задачами будут консолидация сети подразделений на местах, трансформация бизнес-процессов и улучшение практики по обеспечению выполнения налогоплательщиками установленных требований. Поддержка усилий официальных органов Узбекистана в решении этих задач в среднесрочной перспективе будет осуществлена за счёт технической помощи МВФ.

В 2018 году был достигнут определенный прогресс в повышении охвата фискальных операций, но официальные органы отметили, что потребуется дополнительное время для охвата в бюджете всех внебюджетных операций. В бюджет 2019 года были впервые включены среднесрочные прогнозы и оценка рисков. Комплексный отчет о фискальных рисках с количественной оценкой условных обязательств станет доступен в последующие годы. Была расширена нормативно-правовая база и увеличено выделение ресурсов для составления статистики государственных финансов (СГФ). Для обеспечения представления информации по бюджету в соответствии с руководством по СГФ требуется дополнительная работа. Реализация такой важной задачи как достижение охвата в бюджете всех налогово-бюджетных операций, включая все внебюджетные счета бюджетных организаций и деятельность институциональных единиц, которые классифицируются как единицы сектора государственного управления, была отложена на период после 2019 года.

Официальные органы отметили, что они рассматривают вопрос введения количественных фискальных правил. Предыдущая фискальная политика Узбекистана, будучи оцененной в разрезе консолидированного бюджетного сальдо и уровня государственного долга, носила пруденциальный характер. Официальные органы надеются, что установление количественных ограничений на консолидированный бюджетный дефицит и государственный долг сможет сохранить сформировавшиеся ранее традиции пруденциальных бюджетных мер. Однако с учетом конкретного контекста Узбекистана возникают два вопроса в отношении полезности фискальных правил в краткосрочной перспективе. Во-первых, как уже отмечалось, некоторые фискальные операции не охватываются отчетными налогово-бюджетными данными; кроме того, макроэкономические данные, включая уровень номинального ВВП, могут быть существенно пересмотрены в будущем, что потенциально может привести к нестабильности количественных правил, основанных на коэффициентах по отношению к номинальному ВВП. Во-вторых, фискальная политика в том виде, в котором она отражается в общем сальдо бюджета, пока является основным инструментом стабилизации экономики. Это означает, что фискальная политика в том виде, в котором она отражается в консолидированном бюджетном сальдо, должна потенциально иметь возможность более гибко корректироваться для противодействия дестабилизирующим колебаниям внутреннего спроса, чем это обычно допускается фискальными правилами.

Структурные реформы
Либерализация цен останется ключевой темой структурных реформ. Либерализация цен на хлеб в сентябре имела большое значение для стимулирования фермерского сектора переходить на практики производства зерна, в большей степени основанные на рыночных принципах. Объявленный рост регулируемых цен на энергоносители в середине ноября является важным и заслуживающим одобрения шагом по устранению потерь на государственных предприятиях сектора энергетики; данный рост также усилит стимулы по экономии энергии и может привлечь иностранных инвесторов в данный сектор. Узбекистан выбрал постепенный подход к либерализации цен, чтобы снизить ее краткосрочные социальные и производственные издержки. Постепенный подход также определяется высокой неопределенностью, связанной с оптимальными исходными параметрами себестоимости, и необходимостью выиграть время для создания механизмов, гарантирующих выполнение нормативных требований, с целью поддержки конкуренции и обеспечения регулирования рынков, освобожденных от ограничений. С учетом данного постепенного долгосрочного подхода, миссия отметила важность следующего: четкого информирования общественности о том, почему происходит либерализация цен; снижения неопределенности для фирм и домохозяйств путем публикации предварительного календарного плана регулируемых повышений цен и либерализации на следующие 1−2 года; защиты уязвимых слоев населения путем улучшения адресности действующей системы социального обеспечения.

Ценовую либерализацию следует дополнить реформой государственных предприятий. Учитывая масштабы необходимых реформ, правительство приняло методологию последовательной трансформации одного предприятия за другим. Первоначально реформы будут направлены главным образом на компании энергетического сектора с последующей реформой транспортных компаний, особенно национальной авиакомпании, и других государственных предприятий. Повестка дня данной реформы включает надлежащие шаги по раздроблению сфер деятельности государственных предприятий, избавлению от несвойственных функций и совершенствованию управления путем разделения управления, надзора и регулирования. При этом разработка дорожной карты реформ, в которой будет отражена общая стратегия преобразования сектора государственных предприятий, станет полезным дополнением для методологии трансформации одного предприятия за другим.

Инклюзивный рост
Официальные органы Узбекистана выстроили повестку дня по инклюзивному росту на основе целей ООН в области устойчивого развития (ЦУР). Недавно принятое постановление Кабинета Министров содержит изложение целей и задач национального развития до 2030 года, а также подробные шаги по их достижению и выполнению. Этот процесс будет осуществляться под надзором Координационного совета под председательством министра финансов. Основные ЦУР нацелены на содействие в накоплении человеческого капитала (образование, здравоохранение, гендер) и реального капитала (государственная инфраструктура, финансовая инклюзивность).В этой связи, цели устойчивого развития хорошо соответствуют устремлениям Узбекистана создавать рабочие места для растущего населения трудоспособного возраста и добиваться статуса страны с уровнем доходов выше среднего после того, как демографическое окно возможностей страны начнет закрываться примерно в 2040 году.

Статистика
Прогресс в улучшении экономической статистики был впечатляющим. Всего лишь год назад в общем доступе имелся небольшой объем статистической информации, а доступные статистические данные зачастую имели сомнительное качество. Это подрывало доверие к мерам политики правительства и отрицательно влияло на восприятие иностранных инвесторов и имеющиеся рейтинговые оценки. Официальные органы страны уже присоединились к системе Расширенного общего стандарта распространения данных (р-ОСРД) МВФ, а с мая 2018 года начали публиковать все основные экономические, финансовые и социальные статистические сведения на Странице национальных сводных данных. Более того, до конца года планируется открыть страницу Узбекистана на сайте МВФ «Международная финансовая статистика» (МФС).

Официальные органы предполагают дальнейшее углубление этих достижений. Во-первых, Государственный комитет по статистике, Министерство финансов и ЦБУ планируют разработать «дорожную карту» для дальнейшего улучшения статистики. Во-вторых, официальные органы страны продолжат в полной мере использовать текущую техническую помощь МВФ для дальнейшего улучшения статистики национальных счетов, платежного баланса и государственных финансов. В-третьих, официальные органы страны примут меры по участию в Специальном стандарте распространения данных (ССРД) МВФ, и для этого шага потребуется расширение охвата статистическими данными, при этом данный шаг также улучшит своевременность или периодичность представления данных по нескольким категориям. И, в-четвертых, в повестке дня инклюзивного роста правительства необходимо будет предусмотреть подготовку дополнительных статистических данных с целью мониторинга и отчетности по индикаторам ЦУР, особенно в сфере трудовой и рыночной статистики.

Координация технической помощи
Миссия и официальные органы Узбекистана согласились с тем, что можно улучшить оказание и координацию технической помощи. Текущие реформы затрагивают практически все сферы экономики, финансов и социальной политики, а реформы включают как изменение мер политики, так и наращивание потенциала по реализации измененных мер политики. Это сложный процесс, и он может легко привести к задержкам в оказании технического содействия в направлениях, которые становятся ограничивающими факторами, такие как реформы государственных предприятий и финансового сектора. При наличии же широкого круга потенциальных сторон, оказывающих помощь, данный процесс может привести к дублированию или, что хуже, к противоречиям в рекомендациях. Всемирный банк уже составил перечень приоритетов реформ, а создание Экономического совета под председательством Премьер-министра также может оказаться полезным. Еще одним вариантом дальнейшего совершенствования технической помощи могло бы стать создание государственного депозитария действующих дорожных карт реформ в ключевых сферах, с определением направлений , в которых такие карты являются неполными или отсутствуют. Такой депозитарий не только помог бы информировать общественность о планах реформирования, но также мог бы помочь определить основные пробелы в оказании содействия, а также установить приоритеты и наладить координацию технической помощи среди многочисленных организаций, предоставляющих помощь.