Инициативный бюджет: новый подход к решению социальных проблем на местах

 

Введение. В рамках проводимых в Узбекистане реформ уделяется повышенное внимание привлечению населения в процесс распределения бюджетных средств и активизации участия гражданского общества на основе установления механизма обратной связи и открытия площадок для конструктивного диалога между населением и органами местной власти. 

Инициативное бюджетирование напрямую связано с государственными финансами и повсеместно становится объектом региональной государственной финансовой политики.[1] Это инструмент, повышающий эффективность использования бюджетных средств за счет приоритизации использования бюджетных средств на основе интересов граждан и действенных механизмов общественного контроля.

Население активно выдвигает предложения по решению тех или иных социальных проблем своих махалли, населенного пункта и района через платформу Openbudget.uz. Это могут быть предложения, например, по улучшению инфраструктуры, обеспечению питьевого водоснабжения, ремонту и установке уличного освещения, ремонту и оснащению школ, строительству детских и спортивных площадок, парков, улучшению экологической обстановки и так далее.

Ниже раскрыты особенности практики реализации проектов инициативного бюджетирования, а также дальнейшие шаги по вовлечению граждан в процесс выдвижения, отбора и реализации проектов гражданских инициатив в Узбекистане.

Понятие и сущность инициативного бюджетирования. Инициативное бюджетирование (часто социальный бюджет) - это финансовый инструмент формирования сметы бюджетных расходов, позволяющий направить их на решение социально-важных проблем. Он обеспечивает отражение социальных приоритетов и нужд населения региона, района, города, махалли (муниципалитета).

При этом предусматривается непосредственное участие населения махалли в местном самоуправлении путём выдвижения инициатив по расходованию определённой части бюджетных средств.

Этот механизм решения социальных вопросов в рамках голосования за местные бюджетные инициативы (выдвижение социально-значимых проектов, отбор, дальнейший общественный мониторинг за реализацией проектов) позволяет гражданам участвовать в определении приоритетов при распределении бюджетных средств и направить их на решение социально-важных проблем.

Мировой опыт. В последние десятилетия существенно возрос и интерес к инициативному бюджетированию и в мировой практике. К основным типам мировых практик инициативного бюджетирования относятся:

  1. партисипаторное бюджетирование (participatory budgeting), или «модель Порту Аллегри» (Бразилия, первый крупный эксперимент в истории инициативного бюджетирования, 1989 г.).

  2. Социальные Инвестиционные Фонды (Social investment Fund, SIF), при которых финансовые проекты распределяются на конкурсной основе.  

  3. Проекты развития силами местных сообществ (Community Driven Development, CDD) –  распределяются донорами (ВБ, агентства ООН, и т.д.) между участниками проекта по объективным критериям (уровень бедности, удаленности региона и т.д. Реализация проектов типа SIF началась с Боливии в 1989 г. Наиболее активно они реализовывались в Латинской Америке и Африке, а также Восточной Европе и Средней Азии (Узбекистан); проекты местного развития под управлением сообществ (Community Led Local Development, CLLD) – агентства Европейского Союза.

  4. Смешанные практики (пример: Проект сельского развития, Киргизстан, ВБ).

Проекты инициативного бюджетирования распространены по всему миру. Одним из первых проектов стал проект в Бразилии (Порту Алегри), затем практика распространилась в Латинской Америке, Азии, Африке, Северной Америке (рис. 1).  Уже к 2005 г. Практика распространена более чем в 40 странах мира.

Рис. 1. Распространение проектов инициативного бюджетирования в мире

Источник разработано по данным World bank, Participatory budgeting.за 2021 г .

В Европе первыми партисипаторное бюджетирование внедряют в 2001 г. органы местного самоуправления Италии, Испании и Франции (к 2014 г. Париж становится самой крупной схемой финансирования в Европе). Первой европейской столицей внедрившей общегородской механизм партисипаторного бюджетирования на основе электронного голосования стал Лиссабон (2008 г.), зеленого партисипаторного бюджетирования для финансирования устойчивого развития (2019 г.).

В США окончательно фактическая интеграция инициативного бюджетирования в политику бюджетной открытости произошла в 2013–2015 гг. (В Нью-Йорке эксперимент начался в 2011г, в Чикаго с 2009г.).

Крупнейший в Китае и мире эксперимент в сфере инициативного бюджетирования осуществлен в г. Ченду (Китай). При этом одобрено 50 тыс. проектов по развитию инфраструктуры, а также сельского хозяйства, бизнеса и культуры.

Успешными примерами общественных усилий по мониторингу проектов в рамках инициативного бюджетирования является Коалиция гражданского общества за качественное базовое образование Малави (собирает сведения о результатах мониторинга школьного бюджета, выявляет плохо обслуживаемые активы государственных школ, комментирует сроки представления и освоения бюджетных средств).

На Филиппинах население стало участвовать в управлении социальных проектов по строительству дорожной инфраструктуры, начав выявлять несоответствия в отчетах и обеспечив тем самым использование выделенных средств проекта по назначению, прежде всего за счет включения в проекты мониторинга основных получателей бюджетных средств (бенефициаров проекта).

Исходя из международного опыта можно отметить, что инициативное бюджетирование является важным направлением деятельности Правительства и включено в состав государственных программ социально-экономического развития центрального и регионального уровня.

Законодательные основы внедрения инициативного бюджетирования в Узбекистане.  Инструменты инициативного бюджетирования внедряются в Узбекистане с 2019 года. [2] Механизм участия граждан в распределении бюджетных средств предусматривает направление части дополнительных доходов бюджетов районов (городов) на финансирование мероприятий, сформированных на основе общественного мнения. В 2021 г. эти источники средств, выделяемые на инициативы граждан, значительно расширены с 10 до 30% дополнительных доходов. Помимо дополнительных доходов районных бюджетов, с 2022 года во всех районах (городах) на эти же цели также направляются 5% от утвержденных расходов местных бюджетов. [3]

С учетом расширения объемов финансирования также пересмотрены механизм и этапы выдвижения, отбора и общественного голосования по проектам гражданских инициатив.

С 1 января 2022 года установлен порядок направления на ремонт внутренних дорог, определенных на основе общественного мнения в рамках проекта ”Мой путь” посредством информационного портала «Открытый бюджет» 50 процентов средств, выделяемых на ремонт местных внутренних дорог в параметрах бюджетов районов и городов.

В целях обеспечения открытости бюджетного процесса, хокимияты районов и городов ежеквартально в срок до 25-го числа месяца, следующего за кварталом, размещают сведения о финансировании мероприятий, сформированных на основе общественного мнения, на официальных веб-сайтах хокимиятов районов и городов и информационном портале «Открытый бюджет». Кроме того, хокимы по итогам каждого квартала будут выступать с отчётом в Сенате Олий Мажлиса о выполнении проектов. По итогам каждого месяца в срок до 10-го числа следующего месяца они должны обнародовать отчеты о финансировании и реализации проектов, сформированных на основе общественного мнения, при участии СМИ.

Содействие в процессе внесения предложений и голосования на информационном портале «Открытый бюджет» будут оказывать создаваемые в каждой махалле и ауле мобильные группы и «Уголок инициаторов». Кроме того, стимулами к активному участию граждан могут стать премирование активных граждан в рамках конкурса Послы бюджета, а также составление рейтинга регионов по уровню привлечения граждан к процессу инициативного бюджетирования и регулярно размещать его на информационном портале «Открытый бюджет».

Результаты внедрения. В 2021 году по проекту инициативного бюджетирования было профинансировано более 1600 проектов на сумму 407,1 млрд сум. Наибольшее количество предложений от граждан поступило по ремонту внутренних дорог (408) и образовательными учреждениями (367), строительством систем питьевого водоснабжения, канализации и орошения (131), уличным освещением (115).

В феврале-марте 2022 г. в процессе активного участия граждан на платформе инициативного бюджета получено 69,7 тысяч предложений[4], большая часть которых приходится на ремонт или строительство внутренних дорог — 17,2 тыс. (25% всех инициатив), школ — 10,1 тыс. (15%), дошкольных образовательных организаций — 4,4 тыс. (6%). Граждане также направили предложения, связанные с ремонтом или установкой систем освещения, обеспечением питьевой водой, детскими площадками, ремонту зданий махалли, сферой газо- и электроснабжения и другие (Рис. 2).

Рис. 2. Поступившие предложения в разрезе сфер

Источник:  https://openbudget.uz/ru/boards/4

По итогам голосования за первое полугодие 2022 года в течение месяца до 1 апреля 2022 г. 6,7 млн жителей страны проголосовали по 40,2 тыс. проектам инициативного бюджета. В результате наибольшее количество голосов отдано 2215 проектам, на финансирование которых выделено 1,11 трлн сумов  на первом этапе (рис. 3).  

Рис. 3. Проекты победители в разрезе сфер и регионов (в первом полугодии 2022 г.)

На втором этапе дополнительно направлено 85,4 млрд сумов на финансирование 139 проектов, которые набрали более 2000 голосов в ходе голосования в рамках инициативного бюджета на портале «Открытый бюджет».[5]

Финансирование распределено по отраслям следующим образом:

  • текущий ремонт и оснащение 76 общеобразовательных школ;

  • улучшение систем снабжения питьевой водой в 23 махаллях;

  • ремонт и оснащение 13 дошкольных образовательных учреждений;

  • ремонт и оснащение 5 учреждений здравоохранения;

  • и другие мероприятия.

В результате, по итогам двух этапов более 4871 тыс. (72,5%) от общего количества поданных голосов, поданных гражданами отданы за проекты, победившие в голосовании.

Направления расширения реализации проектов инициативного бюджетирования. На уровне органов государственной власти и местного самоуправления регионов, районов и махаллей:

а) включение в показатели результативности стратегий и программ развития регионов и муниципальных образований показателя участия граждан в обсуждении бюджетных вопросов, реализации проектов в рамках инициативного бюджетирования;

б) активизация вовлеченности населения в местное самоуправление и бюджетный процесс, работы по внедрению лучших практик по осуществлению общественного и публично-правового (самоуправленческого) контроля на уровне хокимиятов.

в) расширение перечня социальных нужд и потребностей в рамках методологии инициативного бюджетирования при составлении и реализации государственных программ, приоритетных проектов.

Рис. 4. Условия успешной реализации проектов инициативного бюджетирования

Целесообразно по итогам реализации проектов инициативного бюджетирования в 2022 г. увеличить в дальнейшем до 10%   от утвержденных расходов местных бюджетов. Следует разработать порядок мониторинга реализации соответствующих проектов с участием представителей гражданского общества, стимулировать и поддерживать махалли и заместителей хокимов успешно реализующих поставленные цели и задачи по повышению благосостояния населения.

Заключение. В последние годы всё больше внимания уделяется усилению подотчетности органов исполнительной власти, повышению роли местных Кенгашей, а также вовлечению граждан в обсуждение и принятие решений на всех уровнях.

Чем может быть полезно инициативное бюджетирование населению и местному самоуправлению в регионах? Инициативное бюджетирование - это не только финансовый инструмент мониторинга расходования бюджетных средств под руководством гражданского общества. Растет к нему внимание как к социальному явлению, положительно зарекомендовавшему себя механизму решения социальных вопросов местного значения.

Общественный контроль за использованием бюджетных средств направлен на повышение прозрачности и эффективности процесса разработки проектов социально-экономического развития регионов.

Особый механизм привлечения общественности через обращения, поступающие от граждан в процессе инициативного бюджетирования, служит инструментом решения социальных проблем в регионах.  Граждане могут принять участие в распределении части местного бюджета, проголосовав за проекты по улучшению инфраструктуры, строительству дорог, ремонту и оснащению школ и другие инициативные проекты.

Участие в процессах инициативного бюджета осуществляется  через информационный портал «Openbudget.uz». По итогам голосования предложения, победившие в голосовании в каждом регионе финансируются за счет Фонда гражданской инициативы на уровне районов и городов.

Тем самым, социальное бюджетирование можно определить как процесс, посредством которого цели и приоритеты общества лучше отражаются в разработке государственной политики, особенно в государственном бюджете, что приносит дополнительные социальные, экономические, управленческие эффекты.

Н.Ибрагимова,
Руководитель проекта ИПМИ

 

[1]Указ Президента Республики Узбекистан, от 28.01.2022 г. № УП-60 “О Стратегии развития Нового Узбекистана на 2022 — 2026 годы” предусмотрено направление не менее 5 процентов бюджета каждого района на решение наиболее актуальных проблем, выявленных на основе предложений населения в рамках программы «Бюджет граждан».
[2]№ПП-3917 от 22.08.2018 "О мерах по обеспечению открытости бюджетных данных и активного участия граждан в бюджетном процессе". №ПП-5072 от 13.04.2021 О дополнительных мерах по обеспечению активного участия граждан в бюджетном процессе" №ПП-197 от 07.04.2022 "О дополнительных мерах по обеспечению активного участия граждан в бюджетном процессе".
[3] эта практика изначально была введена в 2021 г. только в 14 пилотных районах
[4]В основном голосовали через SMS-сообщения -6,37 миллиона (94,8% всех голосов), в онлайн-голосовании приняли участие 344,6 тысячи человек.
[5]Постановление Президента "О дальнейшей поддержке участия граждан в процессах направления средств районного и городского бюджетов на мероприятия, сформированные на основе общественного мнения» от 7 апреля 2022 г.
398